عضویت تلگرام عضویت اینستاگرام

تفاوت برنامه‌ریزی با برنامه‌سازی چیست؟ (راز سبقت کره از ایران)

چه عواملی کمتر شدن شتاب توسعه در ایران در مقایسه با کشورهایی نظیر کره‌جنوبی را به همراه داشته است؟ پاسخ به این سوال را در الگوی برنامه‌ریزی این کشور که دارای نمره قبولی در کارنامه توسعه‌اش است، می‌توان جست‌وجو کرد. کره جنوبی در حالی روند توسعه را همزمان با ایران شروع کرد که در حال حاضر با رشد اقتصادی بالا، جزو ۲۰کشور قدرتمند اقتصادی جهان است. مرور تجربه این کشور نشان می‌دهد که مهم‌ترین اصل در برنامه‌های توسعه کره‌جنوبی، انتخاب صنایع اولویت‌دار و تخصیص منابع کمیاب به این صنایع بوده است. در واقع کره‌جنوبی با عبور از مراحل اولیه توسعه و ایجاد صنایع دارای قابلیت صادراتی بالا، شکل و ماهیت برنامه‌ریزی توسعه‌ای را تغییر داده است. مقایسه این الگو با شیوه برنامه‌ریزی در ایران نشان می‌دهد که نگاه رایج به برنامه در کشور، بیش از آنکه نگاهی توسعه‌خواه باشد، نگاهی مکانیکی است و بدون توجه به محدودیت‌های موجود و اولویت‌های کشور، اهداف بی‌شماری را دنبال می‌کند. این نوع نگاه که بیشتر از نوع برنامه‌سازی به جای برنامه‌ریزی است، باعث فرصت‌سوزی و دور شدن از مسیر توسعه می‌شود. «دنیای‌اقتصاد» در گزارشی عوامل شکست برنامه‌ریزی در ایران و برخی از کشورهای در حال توسعه را بررسی کرده است.

 

راز سبقت کره جنوبی از ایران چیست؟ ایران و کره جنوبی در حالی از دهه ۱۹۶۰ میلادی روند مدرنیزاسیون و توسعه را همزمان با هم شروع کردند که این کشور آسیایی در مقایسه با ایران رشد اقتصادی سریع‌تری را تجربه کرد و در حال حاضر جزو ۲۰ کشور قدرتمند اقتصادی است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که کره جنوبی با موفقیت در برنامه‌ریزی اقتصادی توانسته است این مسیر را طی کند. این در حالی است که ایران با وجود داشتن منابع غنی‌تر و سابقه نسبتا طولانی‌تر در زمینه برنامه‌ریزی توسعه در مقایسه با کشورهایی نظیر کره جنوبی، از منظر شاخص‌های توسعه در وضعیت نامطلوب‌تری قرار دارد و سازوکار تنظیم برنامه‌ها نیز با ایراداتی همراه است. اینکه چه عواملی سبب کمتر بودن شتاب توسعه در ایران در مقایسه با کشورهایی نظیر کره جنوبی شده، در گزارشی از سوی بازوی پژوهشی بخش خصوصی بررسی شده است. تجربه برنامه‌ریزی در ایران نشان می‌دهد که هیچ یک از برنامه‌های پنج ساله طی دوره‌های گذشته ویژگی یک برنامه موفق را نداشته است.

با بررسی دلایل این امر در ایران و برخی از کشورهای در حال توسعه، راز موفقیت در نظام برنامه‌ریزی را با توجه به دو تجربه آسیایی دو کشور کره جنوبی و چین شناسایی کرده است. روند پیش گرفته در ایران طی دهه‌های اخیر نشان دهنده آن است که گام‌های زیادی تا دستیابی به برنامه‌های توسعه محور و راهگشا برای اقتصاد پیش رو داریم، چرا که نگاه رایج به برنامه در ایران بیش از آنکه نگاهی توسعه خواه باشد، نگاهی مکانیکی است و بدون توجه به محدودیت‌های موجود و اولویت‌های کشور، اهداف بی شماری را دنبال می‌کند،‌ نگاهی که باعث فرصت سوزی و دور شدن از مسیر توسعه‌ای می‌شود. آنچه در برنامه ششم که از ابتدای سال جاری استارت اجرای آن زده شد مشاهد می‌شود، گویای عدم وجود مشخصه‌ای یک برنامه توسعه‌ای راهگشا برای کشور است که این مساله موجب شد تا نقدهای فراوانی از سوی نخبگان و صاحب‌نظران به این برنامه‌ها وارد شود. براساس ارزیابی صورت گرفته سیاست برنامه‌ریزی در بسیاری از کشورهای در حال توسعه نه‌تنها موفقیت‌آمیز نبوده، بلکه پیامدهایی از قبل افزایش فقر، نابرابری و بیکاری را نیز به دنبال داشته است. از سوی دیگر هرچند درباره اثربخشی برنامه‌ریزی برای کشورها به ویژه کشورهای توسعه‌نیافته تردیدی وجود ندارد، اما مساله اساسی این است که عوامل متعددی منجر به عدم تحقق نتایج مورد انتظار از برنامه‌ریزی در کشورهای در حال توسعه می‌شود که در این خصوص می‌توان به «توسل به برنامه‌های جامع توسعه، فقدان درک مشترک از مفهوم برنامه، فقدان خواست سیاسی، عدم توجه به شرایط موجود، عدم توجه به عوامل برون‌زا، محدودیت آمار و اطلاعات» اشاره کرد. با این شرایط می‌توان گفت طراحی یک برنامه توسعه انعطاف‌پذیر، مشارکتی و واقع‌بینانه که از جمله مشخصه‌های برنامه‌های توسعه‌ای موفق محسوب می‌شود نیازمند الزامات و بسترهایی است که اهم آنها به «شناخت وضعیت موجود، شناخت عوامل برون زا، آینده شناسی، وجود بسترهای نهادی کارآ، اجماع نظر در میان مجریان و صاحبنظران، نظام کارآمد آمار و اطلاعات، تامین ثبات و امنیت، همراستایی بین برنامه‌های کوتاه‌مدت،‌ میان‌مدت و بلندمدت، ماهیت مشارکتی برنامه و نظام مطلوب ارزیابی و نظارت» باز می‌گردد. الزاماتی که تحقق آنها شرایط را برای رسیدن به برنامه‌ای کارآمد فراهم می‌کند.

 

تجربه‌های موفق آسیایی

در این خصوص می‌توان به دو تجربه موفق آسیایی (کره جنوبی و چین) اشاره کرد. دولت کره جنوبی از اوایل دهه ۱۹۶۰ از ابزارهای قانونی و سیاستی متعددی برای تحرک بخشی به اقتصاد ضعیف این کشور استفاده می‌کرد که قانون برنامه توسعه یکی از این ابزارها محسوب می‌شود. هدف اصلی برنامه‌های پنج ساله توسعه اقتصادی این کشور، تحقق توسعه ملی از طریق صنعتی شدن بود. از همین رو مهم‌ترین اصل در برنامه‌های توسعه کره‌جنوبی انتخاب صنایع اولویت دار و تخصیص منابع کمیاب برای تقویت این صنایع محسوب می‌شد و این کشور برای تحقق صنعتی شدن باید صنایع ارجح در هر برنامه مشخص با تحرک صنایع پیش رو را در دستور کار قرار می‌داد. در کنار برنامه‌های توسعه‌ای، قوانین موردی دیگری نیز در این کشور در دستور کار قرار گرفت، قوانینی که سیاست‌های میان مدت برنامه‌های توسعه را به سیاست‌های کوتاه‌مدت تبدیل می‌کردند. نکته قابل توجه این است که با تغییر صنایع ارجح در هر برنامه، قوانین پیشین ملغی و قوانین جدیدی تصویب می‌شدند که این امر پویایی خاصی به برنامه‌های توسعه‌ای این کشور می‌بخشید و منجر به حفظ هماهنگی میان نظام برنامه‌ریزی توسعه و تحولات حوزه اقتصاد می‌شد. در واقع گزینش صنایع استراتژیک برای توسعه کره، در هر دوره با یکدیگر متفاوت بود و با این حال، دامنه وسیعی از صنایع پیچیده الکترونیک تا صنایع کشتی‌سازی و اتومبیل را در بر می‌گرفت. اما پس از رکود اقتصادی دهه ۱۹۹۰ در شرق آسیا نزدیک به یک دهه برنامه‌های توسعه پنج ساله در کره جنوبی نیز متوقف شدند و پس از آن نیز کره جنوبی بسته به موضوعات مهم برای اقتصاد کشور برنامه کوتاه مدت، میان مدت و بلندمدت را تدوین و به اجرا می‌گذارد که همراستایی این برنامه‌ها در موفقیت این کشور بسیار حائز اهمیت بوده است. این برنامه‌ها در همراستایی با برنامه‌های گذشته برنامه‌هایی کمتر متمرکز و بیشتر موردی با هدف رفع مشکلات مشخص،‌ تداوم توسعه اقتصادی – اجتماعی کره جنوبی و بهبود وضعیت شاخص‌های حوزه خاص را شامل می‌شد. در واقع با عبور کره جنوبی از مراحل اولیه توسعه و ایجاد صنایع دارای قابلیت صادراتی بالا، شکل و ماهیت برنامه‌ریزی توسعه‌ای این کشور نیز دستخوش تغییرات قابل توجهی شده است. اما درخصوص روند پیش گرفته از سوی چین می‌توان گفت این کشور برنامه توسعه را از دهه ۱۹۵۰ آغاز کرد و در دو دهه اول الگوی برنامه نویسی توسعه این کشور تا حد زیادی برگرفته ازمدل برنامه‌های توسعه اتحاد جماهیر شوروی (سابق) بود.

رویکرد اصلی برنامه‌ریزی در دو دهه مذکور رویکردی به شدت از بالا به پایین بود؛ به نحوی که روی جزئیات هر پروژه متمرکز می‌شد و جزئیات دقیق هر اقدام به‌صورت مکتوب مورد توجه قرار می‌گرفت. هرچند این کشور در برنامه اول تا چهارم و تا حدی برنامه پنجم از این شیوه برنامه نویسی پیروی کرد، اما شیوه مذکور نتایج مورد انتظار را به همراه نداشت. از همین رو تجربه شکست چین در برنامه‌ریزی توسعه در دو دهه اول و دگرگونی سیاست‌های داخلی و خارجی آن منجر به تغییر شکل و ماهیت برنامه‌ریزی توسعه در این کشور شد. دولت چین در میانه دهه ۱۹۷۰ اولین سند چشم‌انداز ده ساله (۱۹۸۵- ۱۹۷۶) را تدوین و سپس براساس محورهای مهم این سند، قانون برنامه ششم توسعه را تهیه و تصویب کرد. چین برای تهیه این برنامه توسعه، از کشورهای موفق شرق آسیا الگوبرداری کرد و همانند کره‌جنوبی در هر برنامه صنایع ارجح را مشخص کرد و با تلاش در جهت تحرک صنایع پیشرو، به دنیال این بود که رشد اقتصادی مشخص‌شده در سند برنامه را محقق سازد. با افزایش سرعت دست‌یابی به توسعه در چین، ‌دولت تغییراتی را در سبک برنامه‌نویسی اعمال کرد و در سال ۲۰۰۶ نام برنامه یازدهم را به رهنمون یا راهنما تغییر داد. از برنامه یازدهم به بعد، تعیین اهداف دستخوش تغییراتی شد؛ ‌به‌نحوی که اگر در گذشته چند هدف مشخص می‌شد و همه تلاش‌های برنامه‌های توسعه معطوف به تحقق این اهداف در دوره‌ای میان‌مدت بود،‌اما در برنامه‌های جدید اهدافی بلندمدت‌تر با نگرشی منعطف‌تر و هماهنگ‌تر با تحولات اقتصاد داخلی و خارجی مشخص می‌شوند. نکته قابل‌توجه در این برنامه‌ها به مواردی از قبیل دستیابی به رشد اقتصادی بلندمدت در دهه‌های آینده و بهبود وضعیت اجتماعی شهروندان توجه ویژه‌ای می‌شود. در واقع راهنمای توسعه چین، بیشتر راهی برای بهبود کیفیت رشد و توسعه اقتصادی این کشور محسوب می‌شود.

 

روند برنامه‌ریزی در ایران

روند پیش‌گرفته در دو کشور آسیایی مذکور در حالی است که ایران بیش از ۶۰ سال، سابقه برنامه‌ریزی توسعه دارد و از جمله پیشگامان تدوین برنامه توسعه محسوب می‌شود، اما هنوز به اهداف خود از اجرای برنامه‌ها دست نیافته است. این در حالی است که بسیاری از کشورهای جهان که دیرتر از ایران اقدام به برنامه‌ریزی کرده‌اند، توانسته‌اند در رسیدن به اهداف برنامه‌های خود بسیار موفق‌تر از ایران عمل کنند. بررسی دو متغیر مهم رشد اقتصادی و تورم در برنامه‌های توسعه کشور حاکی از آن است که در اکثر برنامه‌ها اهداف برنامه با آنچه محقق شده است فاصله معناداری دارد. اگرچه عدم تحقق نتایج مورد انتظار از برنامه‌ریزی در کشور منجر به این شد که عده‌ای نسبت به برنامه‌ریزی بدبین شوند اما نکته حائز اهمیت این است که شکست برنامه‌ریزی هیچ شک و تردیدی به اصل و ضرورت برنامه‌ریزی برای حرکت در مسیر دستیابی به توسعه وارد نمی‌کند. برنامه‌ریزی در کشور ما به دلایل فراهم‌نبودن بسترها و الزامات برنامه‌ریزی موفق نبوده است. در واقع آسیب‌شناسی برنامه‌های توسعه در ایران گویای این است که هشت عامل در عدم موفقیت در برنامه‌ریزی در کشور موثر بوده که در این‌خصوص می‌توان به «نبود تعریف روشن از توسعه و برنامه، تعدد اهداف و انعطاف‌پذیری برنامه‌ها، نظام آماری و اطلاعات غیرشفاف و ناکارآمد، برنامه‌های بلندپروازانه و غیرواقعی، فقدان نگاه آینده‌شناسی در تدوین برنامه توسعه، مشخص نبودن اولویت‌ها، فقدان استراتژی توسعه صنعتی و عدم مشارکت فعال بخش خصوصی اشاره کرد. عدم موفقیت در برنامه‌های پنج ساله مصوب در حالی است که براساس نتایج این گزارش تدوین یک برنامه مساله‌محور، واقع‌بینانه و اولویت‌محور نیازمند وفاق ملی و اجماع نخبگان، برنامه‌ریزان و سیاستگذاران بر سرمفهوم، نقش و اهمیت برنامه در حل و فصل مسائل و مشکلات پیش‌رو است. با توجه به شرایط پیچیده و چالش‌های فراوان که کشور در حال‌حاضر با آن روبه‌رو است و با در نظر گرفتن شکنندگی اقتصاد کشور در برابر هر گونه شوک و تهدیدی‌، ‌انتظار می‌رود به مساله برنامه‌ریزی بسیار جدی‌تر از پیش توجه شود و حل و فصل موانع و تنگناهای پیش‌رو و تدوین برنامه راهگشا از اولویت و جایگاه خاصی برخوردار شود.